Contas públicas, dívida, impostos e tamanho do Estado
Talvez nenhuma discussão econômica seja tão prejudicada pelo uso de números sem explicação quanto a das contas públicas. Dizer que a dívida chegou a tantos trilhões de reais, que determinado déficit corresponde a tantos pontos do PIB ou que a carga tributária alcançou certo percentual pode impressionar, mas pouco informa a quem não conhece finanças públicas. Por isso, neste texto, não pretendo apenas reunir números: quero explicar o que eles significam, como relacionam-se entre si e, sobretudo, por que podem afetar concretamente a vida de quem trabalha, recebe salário, compra a prazo, financia uma casa, mantém uma empresa ou simplesmente paga impostos.
Também é preciso estabelecer, desde o início, uma distinção importante. Governo não é família, e dívida pública não funciona exatamente como dívida doméstica: um Estado possui capacidade tributária, emite títulos, refinancia continuamente sua dívida e não precisa liquidar integralmente o estoque de seu endividamento em determinada data. Isso, porém, não torna irrelevantes o tamanho ou a trajetória da dívida. Quanto maiores forem o estoque da dívida e o custo de financiá-la, mais recursos públicos precisarão ser destinados aos juros; quanto mais difícil parecer estabilizá-la, maior poderá ser o prêmio exigido pelos financiadores; e, quanto mais rígido se tornar o orçamento, menor será a margem para reduzir impostos, investir, enfrentar crises futuras ou ampliar serviços sem criar novas fontes de receita.
A dívida pública passou de 74,3% para mais de 82% do PIB
Comecemos pela Dívida Bruta do Governo Geral, a DBGG. Segundo o Banco Central, ela compreende as dívidas do Governo Federal, do INSS, dos Estados e dos municípios perante o setor privado, o sistema financeiro público e o exterior. Ao final de 2023, primeiro ano do terceiro mandato de Lula, a DBGG estava em 74,3% do PIB, ou aproximadamente R$ 8,1 trilhões; ao fim de 2024, havia chegado a 76,1% do PIB, aproximadamente R$ 9 trilhões. O TCU registra 78,7% do PIB ao final de 2025 e, em julho de 2026, a Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados apontava 82,5% do PIB, o que significava aproximadamente R$ 10,9 trilhões. Pequenas diferenças entre números históricos publicados em momentos distintos podem decorrer de revisões das séries e do PIB, mas a direção da trajetória é inequívoca: a relação dívida/PIB cresceu substancialmente.
Quem quiser conferir os dados pode consultar diretamente as estatísticas fiscais do Banco Central e o levantamento da Câmara dos Deputados: Banco Central – Estatísticas fiscais e Câmara dos Deputados – Raio X da dívida pública com dados de julho de 2026. O ponto decisivo não é simplesmente que o Brasil deva quase R$ 11 trilhões, porque comparar um estoque nominal, ao longo do tempo, sem considerar o tamanho da economia pode enganar. O problema é que a própria relação entre dívida e PIB subiu, mostrando que o endividamento cresceu mais rapidamente que a base econômica utilizada para avaliá-lo.
Na vida cotidiana, uma dívida pública crescente não significa que amanhã chegará um boleto de alguns milhares de reais para cada brasileiro. O mecanismo é indireto, mas real: o Tesouro precisa continuar emitindo títulos para refinanciar vencimentos e financiar suas necessidades; investidores decidem que remuneração exigem para emprestar ao Estado; e expectativas sobre inflação, juros, risco e sustentabilidade fiscal influenciam os preços desses títulos. A política fiscal não determina sozinha a Selic – esta é decidida pelo Copom –, mas contas públicas percebidas como mais arriscadas podem pressionar juros de mercado e o prêmio cobrado para financiamentos de longo prazo, atingindo empresas, compradores de imóveis e consumidores que dependem de crédito.
Mais de R$ 1 trilhão em juros em doze meses
O tamanho do custo financeiro aparece com clareza nos dados do Banco Central. Nos doze meses encerrados em junho de 2026, o setor público consolidado apropriou R$ 1,1605 trilhão em juros nominais, equivalentes a 8,80% do PIB; no mesmo período encerrado um ano antes, eram R$ 912,3 bilhões, ou 7,41% do PIB. Somando-se os juros ao resultado primário, o déficit nominal acumulado em doze meses chegou a R$ 1,3178 trilhão, equivalentes a 9,99% do PIB.
Os dados podem ser conferidos diretamente no Banco Central. É importante compreender o significado desses R$ 1,16 trilhão: não se trata de um cofre do qual o governo retirou esse valor em dinheiro e que poderia, alternativamente, ter sido integralmente transferido para hospitais, escolas ou rodovias. Trata-se do custo financeiro apropriado sobre o estoque de obrigações públicas. Ainda assim, seu tamanho revela quão oneroso tornou-se financiar a dívida brasileira.
Para ter-se uma ideia da sensibilidade do orçamento aos juros, o próprio Anexo de Riscos Fiscais da Lei Orçamentária de 2026 estima que uma elevação de um ponto percentual na taxa de juros, consideradas as características dos títulos e seus vencimentos, aumentaria em aproximadamente R$ 40,6 bilhões a despesa esperada com esses títulos em 2029. Isso não significa que cada aumento de um ponto da Selic automaticamente produza, no mesmo momento, R$ 40,6 bilhões de gasto adicional, porque a dívida possui diferentes indexadores e prazos, mas significa que o próprio planejamento fiscal do governo reconhece a enorme exposição das contas públicas ao custo dos juros.
Para o cidadão, essa interação entre dívida e juros importa por duas razões. Primeiramente, juros maiores aumentam o custo de carregamento da própria dívida, tornando mais difícil estabilizá-la. Segundamente, o governo disputa poupança e financiamento no mesmo sistema econômico em que empresas procuram dinheiro para comprar máquinas e famílias procuram crédito para financiar imóveis, veículos ou empreendimentos; por isso, um ambiente fiscal arriscado pode contribuir para manter elevado o custo do dinheiro em toda a economia, embora não seja seu único determinante.
Mesmo antes dos juros, o Governo Central continua apresentando déficits
É necessário distinguir o déficit nominal do chamado resultado primário. O resultado primário compara receitas e despesas, sem incluir os juros da dívida, e, por isso, ajuda a responder a uma pergunta elementar: antes mesmo de pagar os juros acumulados no passado, o governo está arrecadando o suficiente para financiar as despesas primárias do presente? Nos primeiros sete meses de 2026, a resposta continuava negativa: o Governo Central acumulava déficit primário de R$ 81,3 bilhões, contra R$ 70,3 bilhões no mesmo período de 2025. A receita líquida cresceu 5,9% em termos reais, mas a despesa total cresceu 6,2%; o Tesouro e o Banco Central produziram juntos superávit de R$ 177,1 bilhões, enquanto o RGPS acumulou déficit de R$ 258,4 bilhões.
A fonte é o próprio Ministério da Fazenda. Julho, isoladamente, registrou superávit de R$ 10,8 bilhões; portanto, seria enganoso dizer que “o governo teve déficit em julho”. O problema aparece no acumulado do ano: mesmo com crescimento real da receita, o saldo de janeiro a julho permanecia negativo, porque as despesas acumuladas cresceram ainda mais.
O cidadão precisa perceber uma diferença fundamental. Um governo pode conviver, durante algum tempo, com déficit sem “quebrar” como uma empresa, porque consegue emitir dívida e arrecadar tributos; porém, déficits primários recorrentes tornam muito mais difícil estabilizar a dívida, sobretudo quando os juros reais são elevados. A conseqüência prática é que despesas realizadas hoje podem significar necessidade de financiamento, tributação ou compressão de outras despesas amanhã.
Em 2025, o TCU calculou que o resultado ficou cerca de 2,4 pontos do PIB aquém do necessário para estabilizar a dívida
O achado mais importante talvez esteja na análise das contas presidenciais de 2025 realizada pelo Tribunal de Contas da União. Segundo o TCU, o Governo Central registrou naquele ano déficit primário efetivo de R$ 58,69 bilhões, equivalente a 0,46% do PIB. O Tribunal estimou, contudo, que seria necessário um superávit primário de 1,94% do PIB simplesmente para estabilizar a relação entre a dívida bruta e o PIB; a distância entre o resultado obtido e o resultado necessário foi, portanto, de aproximadamente 2,4 pontos percentuais do PIB, que o TCU qualificou como um hiato de esforço fiscal sem precedente na década anterior.
O relatório pode ser consultado diretamente aqui. Esse dado é particularmente importante, porque desloca a discussão de uma questão meramente contábil – “a meta foi cumprida?” – para outra economicamente muito mais relevante: o resultado produzido é suficiente para impedir o crescimento da dívida em relação ao tamanho da economia? Para 2025, segundo o cálculo do próprio TCU, não foi.
Isso ajuda a explicar por que a dívida pode continuar subindo mesmo quando o governo anuncia que respeitou determinada regra fiscal. As regras definem critérios legais para o orçamento e para a apuração das metas; a dinâmica da dívida, porém, obedece também a juros, crescimento econômico, resultado primário, câmbio, composição dos títulos e outros fatores. Cumprir formalmente uma meta não garante, por si só, estabilizar a dívida.
A meta de 2025 foi cumprida depois de quase R$ 49 bilhões em deduções permitidas por lei
Há aqui uma distinção que deveria aparecer sempre que se diz simplesmente que o governo “cumpriu a meta fiscal”. Dos R$ 58,69 bilhões de déficit primário efetivo em 2025, aproximadamente R$ 48,68 bilhões foram deduzidos da apuração da meta, porque a legislação autorizava que determinadas despesas fossem desconsideradas. Depois desses abatimentos, o déficit considerado para fins da regra ficou próximo de R$ 10 bilhões – portanto, dentro da banda de tolerância estabelecida para aquele ano.
Não há fundamento para chamar esses abatimentos de fraude: foram juridicamente autorizados. No entanto, também não há fundamento para apresentar apenas o resultado “ajustado” e ocultar que a necessidade financeira efetiva foi maior. O TCU registra exatamente essa tensão entre conformidade formal e sustentabilidade material, concluindo que o resultado foi compatível com a regra vigente, porém insuficiente para estabilizar o endividamento.
Esse fenômeno não ocorreu apenas em 2025. Em 2024, o Governo Central anunciou déficit primário de R$ 11,032 bilhões, ou 0,09% do PIB, para aferição da meta, depois de excluir aproximadamente R$ 32 bilhões, compostos majoritariamente por despesas extraordinárias destinadas ao Rio Grande do Sul após a calamidade climática; incluindo esses gastos, o déficit seria maior. Novamente, a exclusão estava autorizada e possuía justificativa extraordinária, mas a diferença entre resultado fiscal efetivo e resultado relevante para determinada regra precisa ser apresentada para que o leitor saiba exatamente o que está comparando.
O primeiro ano do mandato teve um déficit enorme – mas os precatórios precisam ser separados do gasto recorrente
Em 2023, o déficit primário do Governo Central atingiu R$ 230,535 bilhões, ou 2,12% do PIB. Esse número é enorme, mas seria metodologicamente ruim lançá-lo contra o governo sem explicar que dezembro concentrou R$ 92,4 bilhões em pagamentos de precatórios, depois de decisão que permitiu a quitação do passivo que havia sido represado pelo regime instituído nos anos anteriores. Parte importante do déficit de 2023, portanto, correspondeu ao reconhecimento e pagamento de obrigações judiciais acumuladas, e não a uma despesa anual que necessariamente se repetiria todos os anos.
Isso não faz desaparecer o restante do resultado. Mesmo retirando mentalmente esses R$ 92,4 bilhões extraordinários, ainda sobraria déficit superior a R$ 130 bilhões, embora uma decomposição rigorosa exija considerar também outras receitas e despesas atípicas. O Ipea calculou que as despesas primárias cresceram 12,9% em termos reais em 2023, ou cerca de R$ 247 bilhões, com aumentos relevantes no Bolsa Família, benefícios previdenciários, créditos extraordinários e despesas discricionárias.
A relevância dessa ressalva é simples: um dossiê sério não pode tratar pagamento de precatório como se fosse exatamente a mesma coisa que criar uma despesa permanente. Precatório é uma obrigação judicial do Estado e quitá-lo reduz um passivo existente. O problema fiscal de longo prazo precisa ser procurado especialmente nas despesas que continuam se repetindo ou crescendo ano após ano.
As receitas crescem – e os déficits não desapareceram
Uma explicação possível para déficits seria uma grande queda na arrecadação. Os dados mais recentes, porém, mostram situação diferente. Em agosto de 2026, a arrecadação federal alcançou R$ 235,566 bilhões, crescimento real de 8,25% sobre agosto de 2025; no acumulado de janeiro a agosto, foram arrecadados R$ 2,112 trilhões, crescimento nominal de 11,82% e crescimento real, já descontada a inflação, de 7,12%.
A Receita Federal apresenta os números aqui. Não se deve cometer o erro de interpretar todo crescimento de arrecadação como aumento de impostos, porque receita também cresce quando aumenta a massa salarial, o lucro das empresas, o valor das importações ou outras bases tributáveis. A própria Receita relaciona parte do desempenho de 2026 a fatores como crescimento da massa salarial e recolhimentos sobre capital.
A comparação, porém, permanece relevante. O Governo Federal está recebendo significativamente mais recursos em termos reais e, apesar disso, o Governo Central ainda acumulava déficit primário nos sete primeiros meses de 2026. Isso indica que a discussão fiscal não pode ser reduzida a uma mera falta de arrecadação: o ritmo e a composição das despesas também precisam estar no centro da análise.
A carga tributária subiu
A medida mais adequada para discutir o peso agregado dos tributos não é simplesmente a arrecadação nominal, mas a carga tributária como proporção do PIB. Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, em 2025, a carga tributária bruta dos governos federal, estaduais e municipais alcançou 32,40% do PIB, aumento de 0,18 ponto percentual sobre 2024. No Governo Central, especificamente, houve aumento de 0,26 ponto percentual; o Tesouro atribui essa elevação principalmente ao IRRF, ao IOF, às contribuições para o RGPS, ao crescimento do emprego formal e à reoneração da folha.
A nota técnica e sua base de dados podem ser consultadas aqui. É importante não dizer que “cada brasileiro entrega 32,4% de sua renda ao governo”, porque essa não é a definição do indicador. A carga tributária compara toda a arrecadação de tributos das três esferas com o PIB; sua incidência concreta é distribuída de maneiras diferentes entre trabalhadores, consumidores, proprietários, acionistas e empresas.
O efeito econômico tampouco pode ser reduzido a “empresa paga, cidadão não paga”. Dependendo da estrutura do mercado e do tributo, parte da incidência econômica pode ser absorvida em margens menores, transferida para preços, repercutir sobre salários ou alterar decisões de investimento e contratação. A distribuição exata depende de cada mercado, mas o princípio é elementar: tributação modifica os recursos disponíveis aos agentes privados e os incentivos de produção, consumo e investimento.
O governo adotou sucessivas medidas destinadas a elevar ou recompor receitas
Desde 2023, a política fiscal não se apoiou apenas em contenção de despesas; ela também incluiu diversas medidas de recomposição ou ampliação da arrecadação. A Lei nº 14.754/2023, por exemplo, alterou a tributação de fundos de investimento exclusivos e dos rendimentos de aplicações financeiras, empresas controladas e trusts (estruturas fiduciárias) mantidos no exterior, estabelecendo, entre outras regras, IRPF de 15% sobre determinados rendimentos de capital no exterior.
O texto legal está aqui. Pode-se discutir se a mudança corrigiu privilégios tributários ou se aumentou a tributação sobre capital; ambas são questões normativas legítimas. O fato objetivo é que houve alteração da legislação para ampliar a tributação de bases que anteriormente possuíam tratamento diferente.
A tributação das apostas também foi modificada. A Lei nº 14.790/2023 estabeleceu tributação de 15% de IRPF sobre prêmios líquidos de apostas de quota fixa que ultrapassem a faixa legal de isenção, além da tributação e destinações incidentes sobre as empresas operadoras. No final de 2025, a Lei Complementar nº 224/2025 aumentou novamente componentes da tributação financeira: alterou alíquotas da CSLL de determinados tipos de instituições financeiras e de pagamento, elevou para 17,5% a retenção do Imposto de Renda sobre juros sobre capital próprio e aumentou gradualmente a parcela incidente sobre a receita das empresas de apostas.
Os textos podem ser conferidos diretamente: Lei nº 14.790/2023 – apostas de quota fixa e Lei Complementar nº 224/2025 – benefícios fiscais e alterações tributárias. Novamente, aumentar tributação de apostas ou reduzir diferenças entre instituições financeiras pode possuir justificativas próprias; o ponto desta seção é mostrar que a estratégia fiscal dos últimos anos incluiu efetivamente uma sucessão de medidas pelo lado da receita.
O IOF também foi elevado, e a disputa chegou ao Supremo Tribunal Federal
Em 2025, o Executivo alterou por decreto alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras, o IOF, atingindo operações de crédito, câmbio, seguros e determinadas operações financeiras. O Congresso tentou suspender as alterações por meio do Decreto Legislativo nº 176/2025, mas, em julho daquele ano, o ministro Alexandre de Moraes, no julgamento cautelar conjunto da ADC 96 e das ADIs 7.827 e 7.839, determinou o retorno da eficácia de grande parte do Decreto nº 12.499/2025, mantendo suspensos dispositivos relativos ao chamado “risco sacado”. Em setembro de 2026, o processo ainda registrava movimentações posteriores, inclusive manifestação da Procuradoria-Geral da República em julho daquele ano.
A situação processual pode ser conferida diretamente no STF: STF – acompanhamento da ADC 96 e da controvérsia sobre o IOF. Para o cidadão ou para a empresa que realiza uma operação atingida pelo imposto, o efeito é mais simples que a disputa jurídica: IOF maior significa maior custo tributário da operação. Em crédito empresarial, câmbio, seguros ou aplicações atingidas, isso pode significar financiamento mais caro ou retorno líquido menor, dependendo do caso.
A reoneração da folha aumenta gradualmente o custo previdenciário de setores antes beneficiados
A Lei nº 14.973/2024 estabeleceu a volta gradual da tributação patronal sobre a folha para setores que utilizavam a Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta. Em 2025, as empresas enquadradas passaram a suportar 25% das alíquotas ordinárias incidentes sobre a folha combinadas com 80% das alíquotas substitutivas sobre a receita; em 2026, a proporção da contribuição sobre a folha sobe para 50%, e em 2027 para 75%, com o retorno integral ao regime ordinário posteriormente. A lei também elevou gradualmente a contribuição de municípios beneficiados por alíquota reduzida: 12% em 2025, 16% em 2026 e 20% a partir de 2027.
A legislação pode ser consultada aqui. Isso não significa automaticamente que as empresas demitirão determinada quantidade de empregados, porque a reação depende de produtividade, demanda, margens e condições específicas de cada setor. Significa, porém, que uma parcela maior da remuneração dos empregados volta a compor a base da contribuição patronal, elevando o custo tributário do trabalho para as empresas afetadas em comparação com a desoneração integral anterior.
Para o trabalhador, a incidência econômica pode aparecer de modos diferentes. Empresas podem absorver parte do custo, reduzir margens, repassá-lo parcialmente aos preços, automatizar processos ou alterar decisões futuras de contratação; não existe uma conseqüência única obrigatória. É exatamente por isso que argumentos sérios sobre tributação da folha devem evitar tanto a afirmação de que “não afeta o trabalhador, porque quem paga é a empresa” quanto a previsão determinista de que todo aumento necessariamente produzirá desemprego.
Até a chamada “taxa das blusinhas” existiu por quase dois anos – e depois foi revertida parcialmente
Outro exemplo concreto foi a tributação das pequenas compras internacionais. Entre 1º de agosto de 2024 e 11 de maio de 2026, as compras de até US$ 50 realizadas por pessoas físicas em empresas participantes do Programa Remessa Conforme ficaram sujeitas a 20% de Imposto de Importação, além do ICMS estadual. A Receita Federal informa que, a partir de 12 de maio de 2026, a alíquota federal voltou a zero para compras de até US$ 50 realizadas no programa, de modo que apresentar hoje os 20% como tributação federal ainda vigente seria incorreto.
A Receita mantém o histórico da regra em sua página oficial. Durante o período em que esteve em vigor, porém, o efeito para o consumidor foi direto: uma compra internacional barata passou a carregar imposto federal adicional de 20% somado à tributação estadual. Sua posterior redução demonstra também como é necessário datar qualquer crítica tributária; sem isso, um texto que fosse verdadeiro em 2025 estaria errado em setembro de 2026.
O problema fiscal não pode ser explicado somente pela falta de receita, porque as despesas obrigatórias continuam crescendo
As contas presidenciais de 2025 mostram a origem de parte da pressão. Naquele ano, os pagamentos de benefícios previdenciários cresceram 4,1% em termos reais, ou R$ 41,4 bilhões; as despesas com pessoal e encargos aumentaram 4,3% em termos reais, R$ 16,9 bilhões; e os gastos com BPC e RMV cresceram 9,1%, R$ 10,8 bilhões. A própria Prestação de Contas da Presidência atribui essas variações ao crescimento do número de beneficiários, à política de valorização do salário mínimo, às recomposições salariais e à ampliação dos quadros de servidores.
O documento integral pode ser consultado na Controladoria-Geral da União. Esse tipo de despesa é diferente de uma obra que o governo pode simplesmente adiar. Benefícios previdenciários, pessoal, BPC e outros gastos obrigatórios possuem regras constitucionais ou legais e, uma vez ampliada sua base permanente, comprimem a parcela do orçamento na qual o gestor possui liberdade de decisão.
A conseqüência prática é uma espécie de paradoxo orçamentário. O orçamento federal pode movimentar trilhões de reais, e, ainda assim, o governo alegar possuir pouco dinheiro disponível para investimentos novos, porque grande parte desse montante já chega comprometida por regras anteriores. Quanto mais cresce a despesa obrigatória, menor tende a ser a proporção disponível para manutenção, obras, ciência, defesa, fiscalização e outros gastos discricionários, salvo se a arrecadação aumentar, outras despesas forem alteradas ou o governo financiar-se.
A política de valorização do salário mínimo produz ganho real ao beneficiário, mas também eleva automaticamente despesas indexadas
A Lei nº 14.663/2023 restabeleceu uma política permanente de valorização do salário mínimo que combina a reposição pelo INPC com crescimento real associado ao PIB de dois anos antes. O efeito positivo para quem recebe o piso é evidente: em anos com crescimento considerado pela fórmula, há ganho real de renda. Ao mesmo tempo, o salário mínimo serve de referência para diversas despesas públicas, especialmente benefícios previdenciários e assistenciais, de modo que cada aumento real também possui custo fiscal permanente.
O próprio governo quantificou essa sensibilidade no orçamento de 2026: segundo o Anexo de Riscos Fiscais, cada R$ 1 de aumento do salário mínimo gera aproximadamente R$ 429,3 milhões adicionais por ano nas despesas primárias do governo; uma variação adicional de um ponto percentual do INPC acrescentaria cerca de R$ 14,2 bilhões às despesas, principalmente por causa dos benefícios previdenciários. O orçamento também estimou que o crescimento real do mínimo produziria impacto de aproximadamente R$ 16,2 bilhões em 2026.
A lei está disponível aqui. Seria errado concluir que aumentar o salário mínimo é, por isso, necessariamente uma política ruim: há benefício concreto para milhões de pessoas – pessoalmente, eu tenho uma série de posicionamentos sobre esse assunto especificamente, mas não vem ao caso. O dilema fiscal é outro: quando receitas e despesas não estão equilibradas, toda expansão permanente de gasto precisa ser compatibilizada com redução de outra despesa, aumento de arrecadação, crescimento econômico suficiente ou maior financiamento.
Os reajustes e reestruturações do funcionalismo também deixam despesas permanentes para os próximos anos
O Anexo de Riscos Fiscais do orçamento de 2026 informa que medidas já aprovadas relativas a reajustes, reestruturações de carreiras e gratificações de servidores da União acrescentariam R$ 39,6 bilhões às despesas de pessoal e encargos em 2026. O próprio governo projeta impactos próximos de R$ 42 bilhões por ano em 2027, 2028 e 2029. Não se trata, portanto, somente de uma despesa excepcional de determinado exercício, mas de alteração que se incorpora à base de gastos futuros.
Isso tampouco significa que qualquer recomposição salarial de servidor seja injustificada. Salários públicos também perdem poder de compra, algumas carreiras podem enfrentar déficits de pessoal e o Estado precisa competir por determinadas qualificações profissionais. O problema fiscal é novamente o da restrição: despesas permanentes adicionais precisam coexistir com Previdência, saúde, educação, benefícios sociais, emendas, custeio, investimento e serviço da dívida dentro de uma receita finita.
Para o contribuinte, a pergunta relevante não é se todo servidor “merecia” ou “não merecia” determinada recomposição. A questão de finanças públicas é em quanto cada decisão aumenta a despesa estrutural e de onde sairão, ao longo dos anos seguintes, os recursos necessários para pagá-la. Quando sucessivos compromissos permanentes são assuntos sem geração de superávits compatíveis, a necessidade de financiamento reaparece no crescimento da dívida.
A máquina administrativa foi novamente ampliada
A reorganização administrativa promovida no início de 2023 elevou de 23 para 37 o número de ministérios, entre pastas novas e recriadas, segundo página oficial do Ministério da Gestão. Em setembro de 2023, o governo criou ainda o Ministério do Empreendedorismo, da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, posteriormente converso em estrutura permanente pela Lei nº 14.816/2024.
As fontes oficiais podem ser consultadas aqui: Ministério da Gestão – reorganização de 23 para 37 ministérios em 2023 e MEMP – histórico e base jurídica do novo ministério. Contar ministérios, entretanto, não basta para calcular quanto um governo ficou mais caro, porque uma reorganização pode simplesmente redistribuir servidores e estruturas que já existiam. O próprio modelo de serviços compartilhados adotado pelo Governo Federal procura evitar a duplicação de determinadas áreas administrativas.
Há, porém, outro indicador mensurável. A Prestação de Contas registra 90.636 ocupantes de cargos, funções de confiança e gratificações ao final de 2023; 94.642 ao fim de 2024; e 96.919 ao final de 2025. Entre 2023 e 2025, portanto, o total aumentou em aproximadamente 6,9%; os Cargos Comissionados Executivos, especificamente, passaram de cerca de 7,5 mil no fim de 2023 para 8.348 em 2025. É preciso ressaltar que o total de 96.919 não significa “96.919 apadrinhados políticos”: ele inclui funções de confiança, gratificações de instituições de ensino, cargos de direção e diversas categorias ocupadas também por servidores de carreira.
A relevância do dado está em demonstrar expansão mensurável da estrutura de funções remuneradas no Executivo, não em transformar cada função numa nomeação política. Para o contribuinte, estruturas maiores podem ser justificadas se entregarem serviços e políticas correspondentes; se não produzirem ganhos de desempenho, convertem-se em custo administrativo adicional. A questão que precisa ser feita, portanto, não é apenas “quantos ministérios existem?”, mas “quanto custa a estrutura, quanto cresceu e o que ela efetivamente entrega?”.
O novo arcabouço fiscal permite aumento real da despesa
Outra mudança estrutural ocorreu nas próprias regras fiscais. Antes do atual governo, a Emenda Constitucional nº 95 estabelecia o chamado teto de gastos, cuja lógica geral era limitar o crescimento das despesas primárias à correção inflacionária, com exceções previstas no próprio regime. A Emenda Constitucional nº 126/2022, aprovada durante a transição, acrescentou R$ 145 bilhões ao limite de despesas de 2023 e retirou esses gastos da verificação da meta primária e, naquele exercício, da Regra de Ouro.
A regra pode ser conferida aqui. O aumento do limite não significa automaticamente que R$ 145 bilhões tenham sido “jogados fora”; os recursos financiaram políticas e despesas públicas. Sua importância para esta análise é institucional: o novo governo iniciou o mandato dispondo de espaço de gasto significativamente superior ao previsto originalmente pelo regime anterior.
Em agosto de 2023, a Lei Complementar nº 200 instituiu o novo regime fiscal. Pela regra original, se a meta primária do ano anterior tiver sido cumprida, o limite da despesa pode crescer em termos reais até o equivalente a 70% do crescimento real da receita; se a meta não for cumprida, a proporção cai para 50%. Além disso, o crescimento real do limite da despesa fica, como regra, entre 0,6% e 2,5% ao ano, além da inflação.
O texto integral está aqui. A diferença conceitual para o antigo teto é considerável: a regra anterior procurava impedir crescimento real do conjunto abrangido das despesas, enquanto o novo regime foi construído para permitir determinado crescimento real, condicionado ao desempenho das receitas e aos limites estabelecidos. Seus defensores argumentam que isso evita compressão excessiva das políticas públicas; seus críticos apontam que, com despesas obrigatórias crescendo e dívida elevada, permitir crescimento real pode exigir expansão continuada das receitas para que as metas sejam alcançadas.
O TCU encontrou pressão de R$ 313,5 bilhões sobre a Regra de Ouro no orçamento de 2026
A Constituição contém ainda a chamada Regra de Ouro, destinada, em termos simplificados, a impedir que o governo financie sistematicamente despesas correntes com novas operações de crédito sem autorização constitucionalmente prevista. A analogia doméstica é imperfeita, mas ajuda: existe diferença entre tomar financiamento para adquirir um ativo duradouro e depender continuamente de empréstimos para custear despesas ordinárias. O objetivo da regra é impedir que a dívida seja utilizada indiscriminadamente para sustentar o funcionamento corrente do Estado.
Nas contas de 2025, o TCU identificou que o Projeto de Lei Orçamentária de 2026 apresentava insuficiência de R$ 313,5 bilhões relacionada à Regra de Ouro, valor 27,93% superior ao indicado no PLOA anterior; nas projeções apresentadas pelo Tribunal, essa necessidade poderia chegar a R$ 517,8 bilhões em 2029. O TCU relaciona essa pressão ao crescimento das despesas obrigatórias correntes e à insuficiência das receitas correntes para cobrir o conjunto dessas obrigações sem operações de crédito complementares.
Isso não significa que o governo já tenha cometido uma violação constitucional de R$ 313,5 bilhões. Trata-se de uma insuficiência projetada no processo orçamentário que precisa ser solucionada por fontes, remanejamentos ou mecanismos juridicamente admitidos. O dado importa porque revela quanto o orçamento vem ficando pressionado por despesas correntes que precisam ser financiadas antes mesmo de o governo decidir quanto pretende investir em novas obras e equipamentos.
Mais de meio trilhão de reais em gastos tributários
Existe, curiosamente, outra face do problema. Ao mesmo tempo em que procura aumentar receitas em várias frentes, a União mantém uma quantidade enorme de exceções ao regime normal de tributação. O TCU calculou R$ 544,4 bilhões em gastos tributários para 2025, equivalentes a 4,78% do PIB, valor muito superior à referência de 2% do PIB estabelecida pela Emenda Constitucional nº 109 para 2029; o Tribunal também identificou baixa cobertura de avaliação e problemas de governança desses benefícios.
“Gasto tributário” não significa que o Tesouro tenha transferido R$ 544,4 bilhões diretamente para empresas. Trata-se de receitas que deixam de ser arrecadadas em razão de isenções, reduções, créditos presumidos, regimes especiais ou outros tratamentos diferentes do sistema tributário de referência. Alguns podem produzir benefícios econômicos ou sociais importantes; o problema apontado pelo TCU é que vantagens dessa magnitude deveriam possuir objetivos mensuráveis, avaliação periódica e critérios claros para sua manutenção.
No final de 2025, a própria Lei Complementar nº 224 determinou redução de diversos incentivos e estabeleceu novas exigências de avaliação e transparência, inclusive metas objetivas para benefícios futuros. Isso mostra que o problema foi reconhecido institucionalmente e que alguma correção começou a ser feita; não faria sentido omitir essa mudança. Entretanto, o fato de ter sido necessária uma reforma para controlar benefícios que chegaram a quase 5% do PIB revela a magnitude da distorção acumulada.
Para o cidadão comum, o efeito pode ser entendido da seguinte maneira: se determinados setores ou atividades recolhem menos por causa de regimes especiais, o Estado precisa aceitar menor receita, reduzir despesas ou obter de outros contribuintes aquilo que deixou de arrecadar. Por isso, discutir carga tributária sem discutir renúncias é incompleto: um sistema pode simultaneamente tributar muito, e distribuir centenas de bilhões de reais em tratamentos diferenciados.
As emendas parlamentares absorvem parcela crescente do orçamento, e o TCU encontrou problemas de transparência
O orçamento federal também tornou-se crescentemente condicionado pelas emendas parlamentares. Em 2025, o Portal da Transparência registra aproximadamente R$ 47,1 bilhões empenhados e R$ 31,5 bilhões pagos em emendas. O TCU registrou que a LOA de 2025 continha aproximadamente R$ 46,7 bilhões em emendas e apontou, em seu acompanhamento da execução orçamentária, problemas de transparência, rastreabilidade e dificuldades do Executivo para gerir despesas discricionárias.
Os números podem ser consultados diretamente no Portal da Transparência – Emendas Parlamentares e no TCU – acompanhamento da execução orçamentária de 2025. A responsabilidade por esse fenômeno não pode ser atribuída exclusivamente ao Presidente da República: a expansão do poder orçamentário do Congresso é um processo institucional que atravessa diferentes governos e decorre também de alterações constitucionais, legislação e decisões judiciais. Ainda assim, ele importa para compreender por que o Governo Federal possui cada vez menos liberdade sobre parcela do orçamento que formalmente administra.
Na prática, dezenas de bilhões ficam vinculados a escolhas realizadas por deputados, senadores, bancadas e comissões, freqüentemente destinadas à saúde, ao urbanismo, à infraestrutura municipal e a outras áreas. Isso não torna a emenda intrinsecamente ruim: o problema aparece quando falta planejamento nacional, avaliação de eficácia ou rastreabilidade. Para o contribuinte, dinheiro destinado a uma obra de baixa prioridade por pressão política é dinheiro que deixa de financiar outra necessidade potencialmente mais urgente.
O déficit previdenciário continua sendo uma das grandes pressões estruturais
Os dados de 2026 tornam particularmente visível o peso previdenciário. De janeiro a julho, enquanto Tesouro e Banco Central acumulavam superávit de R$ 177,1 bilhões, o Regime Geral de Previdência Social registrava déficit de R$ 258,4 bilhões, conduzindo o Governo Central ao déficit acumulado de R$ 81,3 bilhões.
Isso não significa que aposentadorias sejam um “desperdício”: trata-se de direitos e transferências que constituem parte central do sistema de proteção social brasileiro. O problema é demográfico e fiscal: quando as contribuições arrecadadas são menores que os benefícios pagos, a diferença precisa ser financiada pelas demais receitas públicas. Como benefícios previdenciários representam despesa obrigatória e muitos estão vinculados ao salário mínimo, a capacidade de reduzir esse gasto rapidamente é muito limitada.
Essa é uma das razões pelas quais crescimento de arrecadação não resolve automaticamente o problema fiscal brasileiro. Uma parcela relevante da receita adicional já encontra despesas obrigatórias crescendo simultaneamente. Se o gasto estrutural cresce quase tão rapidamente ou mais rapidamente que a receita, o aumento de arrecadação não se converte necessariamente em superávit.
Uma comparação com 2019-2022 precisa separar a pandemia
Comparações entre mandatos precisam evitar um erro elementar: tratar 2020 como um ano fiscal normal. Em 2019, antes da pandemia, o setor público consolidado registrou déficit primário de R$ 61,9 bilhões, enquanto o Governo Central ficou negativo em R$ 88,9 bilhões. Em 2020, as medidas extraordinárias tomadas para enfrentar a Covid-19 produziram déficits historicamente excepcionais, razão pela qual somar simplesmente os quatro anos de 2019 a 2022 e comparar o total ao mandato atual misturaria decisões ordinárias com uma das maiores emergências sanitárias e econômicas da história recente.
Em 2022, por outro lado, o Governo Central terminou o exercício com superávit primário de R$ 54,9 bilhões, segundo o TCU; considerando também as empresas estatais federais na metodologia do acompanhamento da meta, o Governo Federal apresentou superávit de R$ 59,7 bilhões. Em 2023, já sob Lula, o Governo Central passou a déficit de R$ 230,5 bilhões – mas, como vimos, cerca de R$ 92,4 bilhões desse resultado decorreram da quitação extraordinária dos precatórios acumulados.
A comparação correta, portanto, não é “Bolsonaro teve quatro anos de superávit e Lula trouxe o déficit”, porque isso seria falso. Houve déficit em 2019 e um déficit gigantesco na pandemia; houve recuperação posterior e superávit em 2022. O fato relevante para a avaliação do período atual é que, passada a despesa extraordinária de precatórios de 2023, os déficits primários não desapareceram: 2024 teve déficit efetivo maior que o resultado ajustado, 2025 terminou com R$ 58,69 bilhões de déficit efetivo e 2026 acumulava R$ 81,3 bilhões de déficit até julho.
A história fiscal dos governos do PT também não é uniforme
Se a análise pretende abranger as mais de duas décadas transcorridas desde a primeira posse de Lula, é necessário rejeitar outra simplificação. Lula I não começou governando com déficits primários. Em 2003, primeiro ano de seu primeiro mandato, o Governo Central registrou superávit primário de R$ 39,6 bilhões, equivalente a 2,59% do PIB, enquanto o setor público não financeiro alcançou superávit de 4,37% do PIB.
Esses dados podem ser conferidos no Tesouro Nacional – Resultado do Tesouro Nacional de dezembro de 2003. É importante registrá-los porque um argumento segundo o qual “o PT sempre governou produzindo déficit” seria simplesmente falso. A deterioração fiscal que marcou posteriormente o período petista não pode ser retroativamente projetada sobre todos os anos de Lula I e Lula II.
A mudança aparece mais nitidamente na década seguinte. Sérgio Wulff Gobetti e Rodrigo Octávio Orair, no estudo “Resultado primário e contabilidade criativa: reconstruindo as estatísticas fiscais ‘acima da linha’ do governo geral”, publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada em 2017, reconstruíram as estatísticas fiscais de 2002 a 2016 eliminando efeitos de operações não recorrentes e de práticas conhecidas como “contabilidade criativa” e “pedaladas fiscais”. O trabalho é particularmente útil porque mostra como resultados oficiais podem ser distorcidos por receitas extraordinárias, atrasos de pagamentos e operações contábeis, razão pela qual qualquer comparação histórica precisa ir além do número bruto anunciado em cada ano.
Em 2016, ano que atravessou o impeachment de Dilma Rousseff e a transição para Michel Temer, o setor público consolidado fechou com déficit primário de R$ 155,8 bilhões, ou 2,47% do PIB, então o maior da série do Banco Central iniciada em 2001; o Governo Central registrou déficit de R$ 159,5 bilhões. Como Dilma deixou a Presidência em agosto daquele ano, seria errado atribuir integralmente o resultado anual à sua administração, embora ele represente o desfecho de uma deterioração que já vinha ocorrendo nos anos anteriores.
A conclusão histórica relevante é, portanto, mais precisa que qualquer slogan: os primeiros governos Lula trabalharam com superávits primários elevados; a política fiscal deteriorou-se fortemente na década seguinte; o período 2019-2022 foi atravessado pela excepcionalidade da pandemia e terminou com superávit primário; e o terceiro mandato de Lula voltou a apresentar déficits primários acompanhados de dívida crescente. Misturar todos esses períodos só produz propaganda; distingui-los permite identificar onde e quando ocorreu cada mudança.
O TCU também encontrou problemas na qualidade e na transparência fiscal
O problema não se resume ao tamanho de receitas e despesas. Na apreciação das contas de 2025, o TCU identificou mecanismos pelos quais receitas de natureza pública e despesas correspondentes passaram a ocorrer fora do fluxo orçamentário tradicional, o que, segundo o Tribunal, reduz a transparência, fragiliza o planejamento e pressiona a sustentabilidade da dívida. O Tribunal apontou também problemas na governança de gastos tributários, pressão sobre a Regra de Ouro e insuficiência do esforço fiscal necessário para estabilizar o endividamento.
O parecer prévio do TCU sobre as contas de 2025 foi pela aprovação com ressalvas, e não pela rejeição. Isso precisa ser dito exatamente assim: quem escrever que “o TCU rejeitou as contas de Lula” estará simplesmente transmitindo uma informação falsa. A força dos achados não depende de exagerá-los; depende, justamente, de mostrar que até um parecer favorável à aprovação formal das contas contém críticas substantivas à sustentabilidade e à qualidade da política fiscal.
Essa distinção entre legalidade e qualidade econômica é essencial. Uma decisão pode respeitar a legislação orçamentária, e ainda ser economicamente discutível; inversamente, um resultado fiscal ruim não prova por si só ilegalidade. O papel de uma análise pública séria é não confundir as duas questões.
O que tudo isso significa para a vida de uma pessoa comum?
Tomados isoladamente, “82,5% do PIB”, “R$ 1,16 trilhão em juros”, “4,78% do PIB em gastos tributários” ou “R$ 313,5 bilhões de insuficiência da Regra de Ouro” parecem números concebidos para economistas. Quando articulados, contudo, eles contam uma história mais simples: o Estado brasileiro possui despesas obrigatórias elevadas e crescentes, arrecada muito, continua procurando novas fontes de receita, paga juros muito altos e, apesar disso, não produz atualmente superávits suficientes para estabilizar a dívida. Ao mesmo tempo, parte importante do orçamento já se encontra vinculada a Previdência, pessoal, benefícios sociais, emendas e outras obrigações.
Para uma família, isso pode aparecer na forma de tributação direta ou indireta, de crédito caro, de serviços públicos que disputam espaço num orçamento rígido ou de menor capacidade do Estado para reagir a uma nova crise sem ampliar ainda mais o endividamento. Para uma empresa, pode aparecer como custo de capital, contribuição sobre a folha, IOF, tributação sobre lucro e capital, dificuldade de planejamento ou expectativa de novas medidas arrecadatórias. Para as futuras gerações, significa herdar não apenas os ativos e serviços públicos financiados hoje, mas também as obrigações financeiras assuntas para pagá-los.
Isso não permite afirmar que todo real gasto pelo governo seja inútil, que todo tributo seja excessivo ou que toda elevação de despesa deva ser eliminada. Há gastos indispensáveis e políticas cujo benefício pode justificar seu custo. O problema surge quando o conjunto das escolhas não produz receita e resultado primário suficientes para impedir que o endividamento aumente continuamente em relação à economia.
Os próprios dados oficiais permitem resumir a situação observada até setembro de 2026: a dívida bruta ultrapassou 82% do PIB; os juros consumiram mais de R$ 1,1 trilhão em doze meses; o déficit nominal chegou próximo de 10% do PIB; o Governo Central acumulava R$ 81,3 bilhões de déficit primário até julho; a arrecadação federal crescia 7,12% acima da inflação até agosto; a carga tributária estava em 32,40% do PIB; a União mantinha mais de R$ 500 bilhões em gastos tributários; despesas previdenciárias, assistenciais e de pessoal continuavam crescendo; e o TCU calculou que o resultado de 2025 ficou aproximadamente 2,4 pontos percentuais do PIB aquém do necessário para estabilizar a dívida.
Nenhum desses números, sozinho, resume um governo. Juntos, entretanto, eles mostram uma restrição fiscal concreta que não pode ser resolvida por retórica: se a dívida deve parar de crescer, em algum momento a combinação entre receitas, despesas, crescimento econômico e juros terá de produzir resultados compatíveis com essa estabilização. O debate político pode ocorrer sobre quais impostos reduzir ou elevar, quais gastos preservar ou cortar e qual tamanho de Estado se considera desejável; a identidade contábil subjacente, contudo, não pode ser abolida por preferência ideológica.
Resumo
Depois de todas as ressalvas, o quadro continua sendo grave. No terceiro Governo Lula, a dívida cresceu, os déficits primários persistiram, a arrecadação aumentou fortemente e novas medidas de elevação ou recomposição de receitas foram adotadas, sem que se produzisse até agora o resultado fiscal necessário sequer para estabilizar a dívida em relação ao PIB. Em julho de 2026, a dívida bruta já havia alcançado 82,5% do PIB; nos doze meses encerrados em junho, o setor público acumulava R$ 1,1605 trilhão em juros nominais.
Também não é possível explicar o problema simplesmente alegando falta de arrecadação. Somente entre janeiro e agosto de 2026, as receitas federais cresceram 7,12% acima da inflação e chegaram a R$ 2,112 trilhões. Ainda assim, o Governo Central continuava apresentando déficit primário no acumulado do ano. Ou seja: mais dinheiro entrou, mas o equilíbrio das contas não veio.
O dado talvez mais revelador seja o encontrado pelo próprio TCU nas contas de 2025. O Governo apresentou déficit primário efetivo de 0,46% do PIB, quando seria necessário, segundo a estimativa do Tribunal, superávit de 1,94% do PIB apenas para estabilizar a relação entre dívida e PIB. O hiato foi, portanto, de aproximadamente 2,4 pontos percentuais do PIB, que o TCU classificou como sem precedente na década anterior. A meta legal pôde ser cumprida após as deduções permitidas pela legislação; a dívida, entretanto, não obedece à contabilidade da meta: subiu de 76,3% para 78,7% do PIB em 2025.
É justamente por isso que reduzir a discussão à afirmação de que “a meta foi cumprida” oferece uma imagem enganadoramente tranqüilizadora da situação. O problema não é descobrir alguma ilegalidade escondida nas contas, nem fingir que todo gasto realizado pelo Governo seja inútil. O problema é que o conjunto das escolhas fiscais vem produzindo despesas elevadas e crescentes, busca recorrente por novas receitas, déficits e aumento do endividamento, ao mesmo tempo em que uma parcela cada vez maior do orçamento permanece comprometida por despesas obrigatórias. É essa combinação, e não algum número isolado, que precisa ser julgada.
Para o cidadão comum, nada disso fica confinado às planilhas do Tesouro. Um Estado muito endividado, que paga juros elevadíssimos, aumenta receitas e continua sem gerar superávits suficientes possui menos margem para reduzir tributos, investir, enfrentar crises e impedir que novas necessidades de financiamento apareçam no futuro. Depois de quase quatro anos de mandato, já não estamos diante de uma advertência sobre aquilo que poderia acontecer: estamos diante de uma trajetória fiscal efetivamente observada nos números oficiais. A discussão política legítima é o que fazer diante dela; os dados, porém, não permitem tratá-la como um problema imaginário ou meramente retórico.
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