Em 23 de janeiro de 2023, na primeira viagem internacional do terceiro mandato, Lula esteve em Buenos Aires ao lado de Alberto Fernández. Ali, anunciou que o BNDES voltaria a financiar “projetos de engenharia para ajudar empresas brasileiras no exterior” e defendeu o apoio do banco ao gasoduto argentino Néstor Kirchner, cujo financiamento os dois governos comprometeram-se a avaliar “com sentido de prioridade e urgência”. Disse ter orgulho da época em que o BNDES financiava obras na América do Sul e na África e classificou as críticas a essas operações como “pura ignorância”.
Naquele exato momento, segundo resposta oficial do próprio governo à Câmara dos Deputados, o fundo de garantia da União já havia pago ao BNDES US$ 755,0 milhões pelos calotes da Venezuela, US$ 228,2 milhões pelos de Cuba e US$ 122,1 milhões pelos de Moçambique, mais de US$ 1,1 bilhão em indenizações, apenas em operações de engenharia com governos estrangeiros.
No dia seguinte ao discurso, o próprio BNDES divulgou nota negando que houvesse demanda para financiar serviços de infraestrutura no exterior e lembrando que qualquer mudança nessa política teria de passar pelo Tribunal de Contas da União.
Este texto examina o que o Presidente chamou de ignorância.
O mecanismo
A defesa habitual dessas operações diz que “o BNDES nunca mandou dinheiro para fora”. É verdade, e é justamente aí que está o problema.
Segundo o próprio banco, os recursos eram pagos ao exportador brasileiro, em reais, no Brasil, depois de comprovada a exportação. O devedor era o importador estrangeiro, muitas vezes um governo. Se o importador deixasse de pagar, as garantias eram acionadas, e o BNDES era ressarcido pelo Fundo de Garantia à Exportação, o FGE.
Em uma frase: a empreiteira recebeu em reais, no Brasil; o governo estrangeiro ficou devendo; quando não pagou, o fundo de garantia da União ressarciu o BNDES. O BNDES foi ressarcido. O crédito inadimplido e o risco de recuperá-lo passaram para a União.
O dinheiro não saiu do Brasil, mas o risco ficou aqui.
Quinze países, quatro calotes
O instrumento é anterior aos governos petistas: a tabela do BNDES registra operações contratadas ainda no fim dos anos 1990, como a linha 4 do metrô de Caracas e projetos de irrigação no Equador; no entanto, foi nos governos Lula e Dilma que a carteira se expandiu e que surgiram os casos que se tornaram emblemáticos. Das operações venezuelanas listadas pelo BNDES, apenas a linha 4 do metrô de Caracas é anterior a 2003. O porto de Mariel, em Cuba, foi financiado ao longo de Lula II e Dilma I e inaugurado por Dilma Rousseff em janeiro de 2014.
Segundo a tabela do BNDES atualizada até 30 de junho de 2026, o banco desembolsou cerca de US$ 10,5 bilhões para financiar exportações de bens e serviços de engenharia para 15 países. Os maiores destinos foram Angola (US$ 3,27 bilhões), Argentina (US$ 2,01 bilhões), Venezuela (US$ 1,51 bilhão), República Dominicana (US$ 1,22 bilhão), Equador (US$ 685 milhões) e Cuba (US$ 656 milhões).
Quatro devedores deixaram de pagar, e o FGE teve de indenizar o BNDES:
- Venezuela: US$ 813 milhões;
- Cuba: US$ 385 milhões;
- Moçambique: US$ 122 milhões;
- Gana: US$ 9 milhões.
Ao todo, cerca de US$ 1,33 bilhão em prestações indenizadas, considerando principal e juros. Comparando os dois levantamentos oficiais, o de janeiro de 2023 e o de junho de 2026, o fundo pagou aproximadamente mais US$ 225 milhões desde o discurso de Buenos Aires, a maior parte por Cuba. Cuba ainda tinha US$ 302 milhões a vencer nessas operações e US$ 10 milhões em atraso aguardando indenização.
A conta que ficou com a União
O relatório do Comace, comitê do Ministério da Fazenda responsável pelos créditos externos da União, descreve o que acontece depois do calote: a União indeniza o financiador, passa a ser titular do crédito e tenta recuperá-lo.
Em 31 de dezembro de 2024, os créditos vencidos da União junto a governos estrangeiros somavam US$ 2,148 bilhões. A Venezuela respondia por US$ 1,239 bilhão (57,7%) e Cuba, por US$ 592 milhões (27,6%). Só esses dois países somavam US$ 1,83 bilhão em créditos soberanos vencidos, de diferentes origens, entre elas operações garantidas pelo seguro de crédito à exportação. No caso venezuelano, todo o valor vem de indenizações desse seguro.
Cuba tinha ainda US$ 482,9 milhões a vencer, com parcelas previstas até 2038.
Venezuela: o aliado que não responde às cobranças
Em 2023, o governo Lula reatou relações com a Venezuela e recebeu Nicolás Maduro em Brasília com honras de Chefe de Estado, episódio examinado na parte XIV desta série. No mesmo ano, segundo o Comace, foi aberta uma mesa técnica para resolver a dívida venezuelana.
O resultado está registrado no relatório oficial: ao final de 2024, a negociação continuava na fase de conciliação de contas, em razão da ausência de respostas do governo venezuelano. O maior devedor do Brasil, governado por um aliado que o Presidente recebera com tapete vermelho, sequer respondia às cobranças.
Com Cuba, o quadro foi outro. As conversas começaram em fevereiro de 2024, houve missão técnica a Havana em setembro, e, ao final do ano, a maior parte da dívida já tinha sido conciliada, restando divergências residuais. Conciliar valores não é receber, mas ao menos há negociação. Com Caracas, nem isso.
Mariel e as parcelas até 2038
O porto de Mariel tornou-se o símbolo dessas operações. Executado pela Odebrecht e financiado em cinco etapas, foi apresentado como projeto estratégico de integração. Cuba deixou de pagar, e o FGE já indenizou US$ 385 milhões nas operações cubanas. A União ainda tem créditos contra Cuba com vencimentos previstos até 2038.
Pela resolução do Senado que rege esses créditos, citada no próprio relatório do Comace, países inadimplentes ficam impedidos de receber novos créditos da União enquanto não regularizam sua situação. Venezuela e Cuba estão nessa condição. Foi esse o modelo que o Presidente disse, em 2023, ter orgulho de retomar.
Os mesmos países, a mesma empreiteira
Em dezembro de 2016, a Odebrecht admitiu à Justiça americana ter pago cerca de US$ 788 milhões em propinas em mais de cem projetos em 12 países: Angola, Argentina, Brasil, Colômbia, República Dominicana, Equador, Guatemala, México, Moçambique, Panamá, Peru e Venezuela.
Dos 15 países que receberam financiamentos de engenharia do BNDES, nove estão nessa lista: Angola, Argentina, República Dominicana, Equador, Guatemala, México, Moçambique, Peru e Venezuela. Esses nove destinos concentraram US$ 9,48 bilhões dos US$ 10,5 bilhões da carteira, ou seja, cerca de 90%. No caso de Angola, o maior destino dos recursos do BNDES, o Departamento de Justiça americano registrou que a Odebrecht pagou mais de US$ 50 milhões a autoridades angolanas entre 2006 e 2013 para obter contratos de obras públicas, o mesmo período em que o BNDES financiava obras de engenharia no país.
A sobreposição não prova que os contratos financiados pelo BNDES sejam os mesmos contratos em que houve propina. Prova que a coincidência geográfica e financeira foi extraordinariamente ampla.
Em 2015, o próprio BNDES suspendeu os desembolsos para as empreiteiras envolvidas em corrupção e passou a exigir dos exportadores e dos governos importadores um “Termo de Compliance” como condição para retomar as operações.
O que o TCU decidiu
O Tribunal de Contas da União examinou dezenas dessas operações. Em março de 2024, no Acórdão 324/2024, julgou 67 operações rodoviárias realizadas entre 2005 e 2014 em Angola, República Dominicana, Gana, Guatemala e Honduras. As justificativas dos gestores foram aceitas total ou parcialmente; não houve multa nem inabilitação.
O ponto principal do debate era se determinados valores dos financiamentos poderiam ter sido liberados. Na posição vencedora, o ministro Vital do Rêgo sustentou que não houve pagamento de gastos locais das obras com os recursos das exportações. Segundo a própria notícia do Tribunal, isso foi “atestado por declarações dos próprios países importadores”.
O título que o TCU deu à notícia resume o resultado: TCU orienta BNDES a não repetir falhas no financiamento da exportação de serviços.
Março de 2026: a retomada em lei
O discurso de Buenos Aires não ficou no discurso. Em 24 de março de 2026, Lula sancionou a Lei nº 15.359, que estabelece um novo sistema de apoio oficial ao crédito à exportação e disciplina expressamente o financiamento do BNDES à exportação de serviços.
A lei trouxe salvaguardas que devem ser registradas: proíbe novos financiamentos de serviços a governos estrangeiros inadimplentes com o Brasil, salvo se houver renegociação formal da dívida; obriga o BNDES a manter públicas as informações da carteira; e exige relatório anual à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado sobre o objeto, as condições financeiras e os resultados de cada operação.
Há, porém, uma mudança particularmente significativa. Nas operações antigas, a possibilidade de financiamento de gastos locais esteve no centro da controvérsia examinada pelo TCU. A nova lei passou a admitir expressamente, para as operações futuras, o financiamento de custos do exportador com bens e serviços adquiridos no próprio país importador, dentro de limites regulamentares e das práticas internacionais.
O modelo que o Presidente defendeu em 2023 voltou, portanto, com nova base legal. As restrições a devedores inadimplentes, a transparência da carteira e o relatório ao Senado passaram a estar escritos em lei. A exceção para países que formalizem a renegociação de suas dívidas também.
O que a defesa do governo dirá
O leitor que simpatiza com o governo dirá que o BNDES não teve prejuízo, que as exportações de engenharia representaram apenas 1,3% dos desembolsos do banco entre 2003 e 2018, que o TCU não puniu ninguém, que o FGE continua solvente e que a nova lei trouxe salvaguardas.
Pode-se admitir tudo isso, mas nada disso responde ao essencial. O BNDES não teve prejuízo porque o fundo de garantia da União o ressarciu. Os 1,3% mostram que a carteira era pequena em relação ao banco, mas não dizem nada sobre a qualidade da escolha dos devedores: só nessas operações, o FGE já pagou cerca de US$ 1,33 bilhão em indenizações. O TCU não aplicou sanções, mas o próprio Tribunal intitulou sua decisão como uma orientação para que o BNDES não repetisse as falhas. A solvência do FGE mostra que o fundo suporta os calotes; não mostra que os riscos de Venezuela e Cuba foram bem avaliados, nem quanto a União conseguirá recuperar, e as salvaguardas de 2026 chegaram depois de mais de US$ 1 bilhão em calotes, não antes.
“Pura ignorância”
Em janeiro de 2023, o Presidente chamou de “pura ignorância” as críticas aos financiamentos do BNDES no exterior. Naquele dia, o fundo de garantia da União já tinha pagado mais de US$ 1,1 bilhão por calotes de Venezuela, Cuba e Moçambique.
Desde então, os relatórios oficiais acrescentaram mais cerca de US$ 225 milhões em indenizações; US$ 1,83 bilhão em créditos vencidos da União apenas com Venezuela e Cuba; parcelas cubanas que vencem até 2038; um governo venezuelano que, mesmo recebido com honras pelo Presidente, não responde às cobranças; e uma carteira cujos nove principais destinos, 90% do total, coincidem com os países em que a principal empreiteira do período admitiu pagar propinas.
Em março de 2026, o mesmo Presidente sancionou a lei que devolve ao BNDES a base legal para voltar a financiar obras de engenharia no exterior.
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